Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen

Die Regierung legt ihren ersten Gesetzesentwurf zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen (insbesondere bei Registrierkassen) vor.

Freitag
05.08.2016

Die Bundesregierung hat den Entwurf eines Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen der Bundesregierung vorgelegt. Dieser Entwurf steht in einer langen Kette von Bemühungen der Finanzverwaltung, die Kontrolle über digital erfassten Grundaufzeichnungen zu erhalten und den Manipulationsmöglichkeiten bei insb. Kassensystemen Einhalt zu gebieten.

Ein Teil dieser Kette von Bemühungen war u. a. das Schreiben des Bundesministeriums für Finanzen vom 26.11.2010, deren zeitliche Bedeutung insbesondere zum Jahresende 2016 noch eine besondere Relevanz erhält und daher an dieser Stelle erwähnt wird. In diesem Schreiben wird darauf hingewiesen, dass seit dem 1. Januar 2002 Unterlagen i. S. des § 147 Abs. 1 Abgabenordnung (AO), die mit Hilfe eines Datenverarbeitungssystems erstellt worden sind, während der Dauer der Aufbewahrungsfrist jederzeit verfügbar, unverzüglich lesbar und maschinell auswertbar aufzubewahren (§ 147 Abs. 2 Nr. 2 AO) sind. Die davon betroffenen Geräte (z. B. Registrierkassen, Waagen mit Registrierkassenfunktion, Taxametern und Wegstreckenzählern) sowie die mit ihrer Hilfe erstellten digitalen Unterlagen müssen seit diesem Zeitpunkt neben den „Grundsätzen ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GoBS)“ vom 7. November 1995 (BStBl I S. 738) auch den „Grundsätzen zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen (GDPdU)“ vom 16. Juli 2001 (BStBl I S. 415) entsprechen (§ 147 Abs. 6 AO). Die Feststellungslast liegt beim Steuerpflichtigen. Insbesondere müssen alle steuerlich relevanten Einzeldaten (Einzelaufzeichnungspflicht) einschließlich etwaiger mit dem Gerät elektronisch erzeugter Rechnungen i. S. des § 14 UStG unveränderbar und vollständig aufbewahrt werden. Eine Verdichtung dieser Daten oder ausschließliche Speicherung der Rechnungsendsummen ist unzulässig. Ein ausschließliches Vorhalten aufbewahrungspflichtiger Unterlagen in ausgedruckter Form ist nicht ausreichend. Die digitalen Unterlagen und die Strukturinformationen müssen in einem auswertbaren Datenformat vorliegen. Soweit ein Gerät bauartbedingt diese gesetzlichen Anforderungen nicht oder nur teilweise genügt, wird es nicht beanstandet, wenn der Steuerpflichtige dieses Gerät längstens bis zum 31. Dezember 2016 in seinem Betrieb weiterhin einsetzt.

Vielen der mit Bargeschäften befassten Geschäftsinhabern/innen ist daher dringend anzuraten, sich mit dieser Verpflichtung der digitalen Aufzeichnung, Aufbewahrung und Dokumentation auseinanderzusetzen und sich zu fragen, ob das vom ihm/ihr eingesetzte Kassensystem diese Voraussetzungen erfüllen kann. Genügt das eingesetzte Kassensystem nicht mehr den o. g. Voraussetzungen, darf und sollte es auch ab dem 01.01.2017 nicht mehr eingesetzt werden.

Der jetzt vorgelegte Gesetzesentwurf ergänzt die Verpflichtung der Aufzeichnung, Aufbewahrung und Zurverfügungstellung digitaler Grundaufzeichnungen um die Komponente eines Schutzes vor der Manipulation dieser Einzeldaten im Rahmen vielfältiger technischer Möglichkeiten und erweitert die Möglichkeiten der Kontrolle durch die Finanzverwaltung. Es ist daher Ziel dieses Gesetzesentwurfes sicherzustellen, dass die Ursprungsdaten der elektronischen Aufzeichnungssysteme nicht nachträglich manipuliert worden sind. Gleichzeitig soll durch eine jederzeit stattfindende Kassen-Nachschau der Druck einer jederzeitigen Entdeckung durch die Finanzverwaltung erzeugt werden.

Zu diesem Zweck sieht der Entwurf folgende Maßnahmen vor:

  1. Zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung in einem elektronischen Aufzeichnungssystem

    Elektronische Aufzeichnungssysteme sind durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung zu schützen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass digitale Grundaufzeichnungen nicht nachträglich manipuliert werden können. Die digitalen Grundaufzeichnungen sind einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet aufzuzeichnen (Einzelaufzeichnungspflicht) und müssen auf einem Speichermedium gesichert und verfügbar gehalten werden.
  2. Einführung einer Kassen-Nachschau


    Ergänzend zu den bereits vorhandenen Instrumenten der Steuerkontrolle soll als neues Instrument eine Kassen-Nachschau eingeführt werden. Die Kassen-Nachschau ist keine Außenprüfung im Sinne des § 193 der Abgabenordnung (AO), sondern ein eigenständiges Verfahren zur zeitnahen Aufklärung steuererheblicher Sachverhalte unter anderem im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Erfassung von Geschäftsvorfällen mittels elektronischer Aufzeichnungssysteme.

  3. Sanktionierung von Verstößen


    Zur Sanktionierung von Verstößen wird der Steuergefährdungstatbestand des § 379 Absatz 1 AO ergänzt. Dies sei nach der Auffassung der Regierung notwendig, um den neuen gesetzlichen Verpflichtungen des § 146a AO Rechnung zu tragen. Darüber hinaus können die Ordnungswidrigkeiten des § 379 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 bis 6 AO mit einer Geldbuße bis zu 25.000 Euro geahndet werden.

 

Eine verpflichtende Verwendung eines elektronischen Aufzeichnungssystems (z. B. Registrierkassenpflicht) ist nach dem bisherigen Entwurf nicht vorgesehen.

Vom Gesetzgeber werden zu diesen Zwecken u. a. die §§ 146a AO „Ordnungsvorschrift für die Buchführung und für Aufzeichnungen mittels elektronischer Aufzeichnungssysteme; Verordnungsermächtigung“ und 146b „Kassen-Nachschau“ neu aufgenommen.

Der Entwurf des neu geschaffenen „§ 146a - Ordnungsvorschrift für die Buchführung und für Aufzeichnungen mittels elektronischer Aufzeichnungssysteme“ sieht u. a. vor, dass wer aufzeichnungspflichtige Geschäftsvorfälle oder andere Vorgänge mit Hilfe eines elektronischen Aufzeichnungssystems erfasst, hat ein elektronisches Aufzeichnungssystem zu verwenden, das jeden aufzeichnungspflichtigen Geschäftsvorfall und anderen Vorgang einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet aufzeichnet. Das elektronische Aufzeichnungssystem und die digitalen Aufzeichnungen sind durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung zu schützen. Diese zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung muss aus einem Sicherheitsmodul, einem Speichermedium und einer einheitlichen digitalen Schnittstelle bestehen. Die digitalen Aufzeichnungen sind auf dem Speichermedium zu sichern und für Nachschauen sowie Außenprüfungen durch elektronische Aufbewahrung verfügbar zu halten. Es ist verboten, innerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes solche elektronischen Aufzeichnungssysteme, Software für elektronische Aufzeichnungssysteme und zertifizierte technische Sicherheitseinrichtungen, die den beschriebenen Anforderungen nicht entsprechen, zur Verwendung im gewerbsmäßig zu bewerben oder gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen.

Was unter elektronische Aufzeichnungssysteme im Einzelnen zu verstehen ist, beschreibt der Referentenentwurf des Bundesministeriums der Finanzen in der „Technischen Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen“. Darin wird in § 1 beschrieben, dass „Elektronische Aufzeichnungssysteme“ im Sinne des Entwurfes des § 146a der Abgabenordnung elektronische oder computergestützte Kassensysteme oder Registrierkassen sind. Elektronische Buchhaltungsprogramme gehören nicht dazu.

Wie die Protokollierung digitaler Grundaufzeichnungen erfolgen soll, erläutert der § 2 dieses Entwurfes. Für jede Aufzeichnung eines Geschäftsvorfalls oder anderen Vorgangs im Sinne des § 146a der Abgabenordnung muss von einem elektronischen Aufzeichnungssystem unmittelbar eine neue Transaktion gestartet werden. Die Transaktion hat zu enthalten:

1. den Zeitpunkt des Vorgangsbeginns,

2. eine eindeutige und fortlaufende Transaktionsnummer,

3. die Art des Vorgangs,

4. die Daten des Vorgangs,

5. die Zahlungsart,

6. den Zeitpunkt der Vorgangsbeendigung oder des Vorgangsabbruchs sowie

7. einen Prüfwert.

 

Die Zeitpunkte nach den Nummern 1 und 6, die Transaktionsnummer und der Prüfwert werden manipulationssicher durch das Sicherheitsmodul festgelegt. Die Transaktionsnummer ist so zu beschaffen, dass Lücken in Transaktionsaufzeichnungen erkennbar sind. Bei der Ausgabe eines Belegs muss dieser mindestens die Transaktionsnummer und den Zeitpunkt des Vorgangbeginns enthalten und für Menschen lesbar sein.

Welche Anforderungen an die technische Sicherungseinrichtung gelten, legt das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik in Abstimmung mit dem Bundesministerium der Finanzen in Technischen Richtlinien und Schutzprofilen, die technischen Anforderungen an das Sicherheitsmodul, das Speichermedium, die elektronische Archivierung und die digitale Schnittstelle fest. Die jeweils aktuellen Versionen sollen auf der Internetseite des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik veröffentlicht werden.

Neben den technischen Anforderungen soll ergänzend dazu eine Kassen-Nachschau durch den § 146b der Abgabenordnung eingeführt werden. Die Kassen-Nachschau ist keine eigentliche Außenprüfung, sondern ein eigenständiges Verfahren zur zeitnahen Aufklärung steuererheblicher Sachverhalte. Der Finanzbeamte soll dazu ohne vorherige Ankündigung in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen die Ordnungsgemäßheit der Aufzeichnungen und Buchungen von Kasseneinnahmen und Kassenausgaben überprüfen dürfen; dies gilt sowohl für computergestützte Kassensysteme, als auch für Registrierkassen und offene Ladenkassen. Damit sollen die Steuerpflichtigen in Zukunft einem erhöhten Entdeckungsrisiko unterliegen. Bestehen Anlässe zur Beanstandungen der Kassenaufzeichnungen, Kassenbuchungen oder der zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung, soll der Finanzbeamte nach § 146b Absatz 3 AO ohne vorherige Prüfungsanordnung zur Außenprüfung übergehen können.

Flankierend zu diesen Maßnahmen sollen nach dem Willen der Regierung auch die Bußgeldvorschriften bei Ordnungswidrigen im Sinne des § 379 der Abgabenordnung wie folgt erweitert werden:

Im Entwurf soll § 379 Absatz 1 Satz 1 AO wie folgt neu gefasst werden:

„Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder leichtfertig

  1. Belege ausstellt, die in tatsächlicher Hinsicht unrichtig sind,
  2. Belege gegen Entgelt in den Verkehr bringt,
  3. nach Gesetz buchungs- oder aufzeichnungspflichtige Geschäftsvorfälle oder Betriebsvorgänge nicht oder in tatsächlicher Hinsicht unrichtig aufzeichnet oder aufzeichnen lässt, verbucht oder verbuchen lässt,
  4. entgegen § 146a Absatz 1 Satz 1 ein dort genanntes System nicht oder nicht richtig verwendet,
  5. entgegen § 146a Absatz 1 Satz 2 ein dort genanntes System nicht oder nicht richtig schützt oder
  6. entgegen § 146a Absatz 1 Satz 5 gewerbsmäßig ein dort genanntes System oder eine dort genannte Software bewirbt oder in den Verkehr bringt und dadurch ermöglicht, Steuern zu verkürzen oder nicht gerechtfertigte Steuervorteile zu erlangen.“

 

Die Bußgelder können dabei je nach Verstoß mit bis zu 5.000,00 Euro, in Fällen der Nrn. 3 bis 6 mit bis zu 25.000,00 Euro geahndet werden können, wenn die Handlung nicht schon nach § 378 der Abgabenordnung geahndet werden kann.

Nach dieser geplanten Verschärfung der Bußgeldvorschriften Vorschrift werden zukünftig an die Geschäftsinhaber/innen verstärkte Anforderungen an die Bedienung, der Dokumentation von Fehleingaben, Systemfehlern, Systemprogrammierungen oder Systemupdates, der Einweisung des Personals an die Besonderheiten der Kassenbedienung und den Anforderungen zur Absicherung des Systems gestellt werden.

 

Für wen sollen nun die geplanten Vorschriften gelten?

Der Artikel 97 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung soll um einen § 30 dahingehend ergänzt werden, dass die im Entwurf geplanten §§ 146a, 146b und 379 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 4 der Abgabenordnung erstmals für Kalenderjahre anzuwenden sind, die nach dem 31. Dezember 2019 beginnen.

Für Kalenderjahre, die vor dem 1. Januar 2020 liegen, wären die geplanten §§ 146a, 146b und 379 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 4 der Abgabenordnung nicht anzuwenden. Wurden Registrierkassen nach dem 25. November 2010 und vor dem 1. Januar 2020 angeschafft, die den Anforderungen des BMF-Schreibens vom 26. November 2010 (BStBl. I S. 1342), entsprechen und die bauartbedingt nicht aufrüstbar sind, so dass sie die Anforderungen des § 146a der Abgabenordnung nicht erfüllen, dürfen diese Registrierkassen bis zum 31.Dezember 2022 abweichend von § 146a und § 379 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 4 der Abgabenordnung weiter verwendet werden.

Es ist daher denjenigen anzuraten, die mit dem Gedanken spielen, sich eine neue Kasse bzw. ein neues Kassensystem anschaffen zu wollen, die Möglichkeit der Implementierung eines Sicherungssystems vor dem Kauf mit anzusprechen bzw. sich die Option einer späteren Einrichtung zusichern zu lassen.

Welche der beschriebenen Maßnahmen im weiteren Gesetzgebungsverfahren tatsächlich umgesetzt werden, bleibt abzuwarten. Es ist aber zu erwarten, dass die Finanzverwaltung den Druck auf die Steuerpflichtigen mit Bargeschäften weiter erhöhen wird.

 

Sollten Sie Fragen zu diesem oder zu andere Themen haben, stehen Ihnen unsere Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüfer und Steuerberater gerne zur Verfügung.

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